一、支付令概述

（一）概念及特点

支付令是当债权人请求债务人给付一定数量的金钱或有价证券时，为了迅速实现自己的债权，依照法律规定可以不经过诉讼程序而直接请求法院按督促程序向债务人发出支付金钱或有价证券的法律文书。根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的规定，申请支付令适用督促程序审理，督促程序是人民法院催促债务人向债权人履行债务的非诉程序。督促程序的启动可以通过当事人申请，也可以是法院对已受理的符合条件的案件依职权转入[1]。相较于普通民事诉讼程序，督促程序主要具有以下特点：

1、督促程序的适用范围仅限于特定的债权债务纠纷案件，即债务人给付的标的限于金钱和有价证券，且债权人和债务人之间没有其他债权债务关系并符合一定的条件，该适用范围相比于民事诉讼程序较小。

2、督促程序作为非诉程序更为简单快捷，人民法院适用督促程序时无需进行开庭审理、辩论、调解和裁判，法院在进行形式性书面审查后，仅依债权人的主张，径行向债务人发出附条件的支付令，责令其在一定期限内履行或提出异议。如果债务人不在规定的期间内提出异议，该支付令即取得与判决书同等的法律效力。如果债务人在法律规定的期间内不履行支付令的，债权人可向人民法院申请强制执行。

3、督促程序不但是独任审理、不开庭审理，而且是一审终审。此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民事诉讼法解释》）第一百四十三条规定：“适用特别程序、督促程序、公示催告程序的案件，婚姻等身份关系确认案件以及其他根据案件性质不能进行调解的案件，不得调解。”《民事诉讼法解释》第二百九十五条规定：“对下列情形提起第三人撤销之诉的，人民法院不予受理：（一）适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序等非讼程序处理的案件……”适用督促程序审理的案件，当事人不得申请再审[2]。适用督促程序的裁定，不适用审判监督程序[3]。

（二）管辖

就级别管辖而言，《民事诉讼法解释》第四百二十七条第三款规定：“基层人民法院受理申请支付令案件，不受债权金额的限制。”因此，申请支付令案件不论债权金额大小，均由债务人所在地基层人民法院管辖。

就地域管辖而言，支付令案件只能由债务人住所地基层法院管辖[4]。支付令申请的地域管辖为一般地域管辖，即只有债务人住所地基层法院有管辖权，且这种管辖为专属管辖，不允许债权人和债务人协议变更[5]。根据《民事诉讼法解释》第四百二十五条：“两个以上人民法院都有管辖权的，债权人可以向其中一个基层人民法院申请支付令。债权人向两个以上有管辖权的基层人民法院申请支付令的，由最先立案的人民法院管辖。”

（三）基本流程

《民事诉讼法》第二百二十一条规定：“债权人请求债务人给付金钱、有价证券，符合下列条件的，可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令：（一）债权人与债务人没有其他债务纠纷的；（二）支付令能够送达债务人的。”

在实务中，申请支付令的具体流程为：

（1）支付令的申请必须是书面形式，因此首先应当由债权人向法院提交申请书等申请材料，其中申请书需要写明请求给付金钱或者有价证券的数量和所根据的事实、证据。

（2）由立案庭进行形式性审查，在5日内决定并通知是否受理。若法院认为申请书不符合要求的，可以通知债权人限期补正，并在收到补正材料起5日内通知债权人是否受理。

（3）法院决定受理后，相关审判员会审查债权人提供的事实、证据，对于债权债务关系明确、合法的，应在受理之日起15日内向债务人发出支付令。对于申请不符合法律规定的，会在受理之日起15日内裁定驳回申请，在此情况下，并不影响债权人通过提起诉讼的方式主张债权。

（4）债务人应当在收到支付令之日起15日内清偿债务，或者向人民法院提出书面异议。债务人在前述期间内未提出异议又不履行支付令的，债权人可以向发出支付令的法院申请强制执行该支付令。

（5）若债务人提出书面异议且成立的，将自动转入诉讼程序，若双方当事人未对此表示反对，法院将实质审查该债权债务纠纷，并作出相应判决。若当事人不同意自动转入诉讼程序的，并不影响其向其他有管辖权的法院提起诉讼。若债务人仅对其中部分请求提出异议，不影响其他请求的效力。

（四）费用

《诉讼费用交纳办法》第十四条第（三）项规定：“依法申请支付令的，比照财产案件受理费标准的1/3交纳。”即支付令申请人需向法院预交申请费，比照财产案件（一审、二审、再审）受理费标准的1/3交纳。但若是由诉讼程序转入支付令程序的，法院应将案件受理费核减2/3并退回债权人。而由支付令程序转入诉讼程序的，债权人应补交2/3受理费。

关于申请费的最终承担，根据《诉讼费用交纳办法》第三十六条：“债务人对督促程序未提出异议的，申请费由债务人负担。债务人对督促程序提出异议致使督促程序终结的，申请费由申请人负担；申请人另行起诉的，可以将申请费列入诉讼请求。”

二、支付令的受理及发出

结合《民事诉讼法》第二百二十一条以及《民事诉讼法解释》第四百二十七条第一款的规定，申请支付令需要具备以下条件：（1）申请人必须为债权人；（2）请求给付的必须是合法、已到期且数额确定的金钱或者汇票、本票、支票、股票、债券、国库券、可转让的存款单等有价证券，并已载明请求所依据的事实和根据；（3）债权人与债务人没有其他债务纠纷，即债权人没有对待给付义务，包括债权人对债务人不负有对待给付的义务，对待给付义务已履行完毕，或债权人与债务人之间虽然另有债权关系，但据其性质，不能与债权人的权利相抵消等情况；（4）债务人在我国境内且未下落不明，支付令能够直接送达债务人，需要注意的是，支付令可以依法留置，但不适用公告送达的方式；（5）收到申请书的人民法院有管辖权；（6）债权人提交的必须是书面申请，且附有债权文书；（7）债权人未向人民法院申请诉前保全。

相应地，《民事诉讼法解释》第四百二十八条规定了支付令申请不成立的情形：“人民法院受理申请后，由审判员一人进行审查。经审查，有下列情形之一的，裁定驳回申请：（一）申请人不具备当事人资格的；（二）给付金钱或者有价证券的证明文件没有约定逾期给付利息或者违约金、赔偿金，债权人坚持要求给付利息或者违约金、赔偿金的；（三）要求给付的金钱或者有价证券属于违法所得的；（四）要求给付的金钱或者有价证券尚未到期或者数额不确定的。人民法院受理支付令申请后，发现不符合本解释规定的受理条件的，应当在受理之日起十五日内裁定驳回申请。”

自支付令发出后，若债务人接收，但未在15日内提出书面异议，也未按时清偿债务，债权人可直接向法院申请执行；若债务人拒绝接受，法院可以依法留置送达，视为接收。

三、支付令的异议及终结

债务人若要提出异议，应当在收到支付令之日起15日内提出书面异议，超过法定期间提出异议的，视为未提出异议。异议应向受理和发出支付令的法院提出，向其他法院提出异议或起诉的，并不影响支付令的效力。由《民事诉讼法解释》第四百三十六条[6]可知，债务人所提出的书面异议应当针对债务本身，如果仅提出缺乏清偿能力、延缓债务清偿期限、变更债务清偿方式等异议的，不影响支付令的效力。

关于异议成立的情形，《民事诉讼法解释》第四百三十五条规定：“经形式审查，债务人提出的书面异议有下列情形之一的，应当认定异议成立，裁定终结督促程序，支付令自行失效：（一）本解释规定的不予受理申请情形的；（二）本解释规定的裁定驳回申请情形的；（三）本解释规定的应当裁定终结督促程序情形的；（四）人民法院对是否符合发出支付令条件产生合理怀疑的。”即异议理由与《民事诉讼法解释》第四百二十七条、第四百二十八条及第四百三十条等所列之条件或情形相关的。

另外，《民事诉讼法解释》第四百三十二条[7]、第四百三十三条[8]分别明确了：债务人对多项请求的部分异议，以及可分之债多个债务人中部分人提出异议，均不影响其他请求的效力。

关于支付令程序终结的条件，除前述提到的因债务人异议成立导致终结督促程序外，《民事诉讼法解释》第四百三十条规定：“有下列情形之一的，人民法院应当裁定终结督促程序，已发出支付令的，支付令自行失效：（一）人民法院受理支付令申请后，债权人就同一债权债务关系又提起诉讼的；（二）人民法院发出支付令之日起三十日内无法送达债务人的；（三）债务人收到支付令前，债权人撤回申请的。”

关于督促程序终结、支付令失效后如何进入诉讼程序，依据《民事诉讼法解释》第四百三十八条的规定，申请支付令的债权人在收到终结裁定之日起7日内未向受理申请的法院表明不同意起诉的，视为向受理申请的法院提起诉讼。申请人自收到终结督促程序裁定之日起七日内向受理申请的人民法院提出不同意提起诉讼的，不影响其向其他有管辖权的人民法院提起诉讼。

支付令生效后也可以被撤销，即由法院依职权撤销，根据《民事诉讼法解释》第四百四十一条规定：“人民法院院长发现本院已经发生法律效力的支付令确有错误，认为需要撤销的，应当提交本院审判委员会讨论决定后，裁定撤销支付令，驳回债权人的申请。”

四、支付令现有规则下可能存在的问题

1、对债权人申请条件的设定严苛

债权人想要申请支付令，必须严格满足法律规定的申请条件，否则只能寻求诉讼等方式解决纠纷、实现债权。例如，支付令不适用于没有约定利息或者违约金、赔偿金，但债权人又主张上述款项的情形，在此情况下，债权人只能通过诉讼途径解决。

此外，支付令的审理并不会开庭审理，法院仅依据债权人提交的书面申请材料来判断债权债务关系是否明确、真实、合法，而不会通过庭审环节进行进一步的事实审查，因此债权人所提交的申请材料必须相当有力且真实地体现债权债务事实，否则极易面临支付令申请不成立的结果。

2、可能会降低管辖法院级别

依据级别管辖的规定，部分标的额较大的案件，一审应由中院或高院级别以上的法院受理。然而如前所述，支付令案件不受债权金额的限制，均由基层法院管辖，这意味着当支付令失效，支付令程序转入诉讼程序时，应由原受理法院继续审理，在管辖级别上仍是基层法院。对于已经产生法律效力的支付令，由作出支付令的法院或与其同级别的被执行财产所在地法院执行，执行法院在级别上也是基层法院。因此，支付令可能影响诉讼或执行法院的管辖级别，但这种影响并非不可解决，结合《民事诉讼法解释》第四百三十八条的规定，债权人可以考虑自收到终结督促程序裁定之日起7日内向受理申请的人民法院提出不同意提起诉讼，并选择向其他有管辖权的人民法院提起诉讼。

3、限缩地域管辖的选择范围

在地域管辖上，债权人若通过诉讼方式主张债权，往往可能有多个地区的法院可以选择，债权人可以选择对自身最有利的法院提起诉讼，而支付令案件只能由债务人住所地基层法院专属管辖，限缩了债权人可选择的地域管辖范围。在支付令转入诉讼程序时，这种限缩体现得更为明显，可能会给债权人造成更大的诉讼及时间成本，但在该环节，债权人也可以考虑通过前述另行起诉的方式，避免地域限制带来的不利影响。

4、常常出现无法有效送达的困境

支付令的申请条件之一为支付令能够直接送达债务人，《民事诉讼法解释》第四百三十条明确了支付令自行失效的情形之一是“人民法院发出支付令之日起三十日内无法送达债务人的”，此处的“送达”往往指的是真正送达给债务人，并不包括拟制送达和推定送达，也不可采用公告送达的方式。实务中，因无法有效送达而导致支付令终结、债权人无法有效实现债权的情况时常发生，如吉林磐石农村商业银行股份有限公司、宋某等申请支付令督促民事裁定书显示：申请人吉林磐石农村商业银行股份有限公司与被申请人宋某、王某申请支付令一案，吉林省磐石市人民法院于2023年8月2日立案后，于2023年8月2日发出（2023）吉0284民督22号支付令，限令被申请人宋某、王某在收到支付令之日内清偿债务，或者向本院提出书面异议。法院经审查认为：（2023）吉0284民督22号支付令发出之日起三十日内无法送达被申请人宋某、王某，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十四条的规定、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百三十条，裁定如下：终结本案的督促程序。本院（2023）吉0284民督22号支付令自行失效。申请费953.00元，由申请人吉林磐石农村商业银行股份有限公司负担。

5、不能适用诉前保全，债务人存在转移财产的可能

《民事诉讼法解释》第四百二十七条第一款第（七）项规定：“债权人申请支付令，符合下列条件的，基层人民法院应当受理：……（七）债权人未向人民法院申请诉前保全。”据此可推知，支付令程序不适用诉前保全，但该设定使债务人存在转移财产的可能，最终导致无法强制执行，债权人难以顺利实现债权。

6、债务人异议门槛较低，极易导致支付令失效的结果

债务人在收到支付令后，可以在15天内提出书面异议。但目前，对异议审查标准并不存在明确的法律规定，在《民事诉讼法解释》第四百三十五条[9]中明确了异议审查方式为形式审查，即法院不会对债务人提出的书面异议进行实质性审查，债务人可以任意行使异议权，轻易阻却支付令的生效，从而实现拖延时间、逃避债务的目的。例如，北京沃卡汽车贸易有限公司与北京三普工程设备有限公司申请支付令民事裁定书显示，申请人北京沃卡汽车贸易有限公司与被申请人北京三普工程设备有限公司申请支付令一案，北京市昌平区人民法院于2023年6月6日立案后，于2023年6月12日发出（2023）京0114民督4号支付令，限令被申请人北京三普工程设备有限公司在收到支付令之日起十五日内清偿债务，或者向本院提出书面异议。法院经审查认为，北京三普工程设备有限公司在法定期限内提出书面异议，认为双方权利义务不明确、付款主体不明确，金额有异议（2022年5月23日已付款67891.86元）。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百三十五条之规定，裁定如下：终结本案的督促程序。本院（2023）京0114民督4号支付令自行失效。申请费2756元，由申请人北京沃卡汽车贸易有限公司预交。总体来说，债权人申请支付令时必须符合一定的条件，而债务人提出异议时基本不受限制便可使督促程序终结，不利于债权人依法实现债权。

督促程序设置之初衷在于简化诉讼程序，节约诉讼成本，提高诉讼效率，鉴于该程序仅适用于简单无争议的债权债务纠纷案件，立法者对申请支付令各环节的规则设定体现了其对这一程序的审慎态度，但无疑也加重了支付令债权人一方的负担，并导致该程序的实际适用存在诸多困难，有效适用率较低。

注：

[ 1 ] 阎冰清：《四张图带您快速了解支付令 助力市场主体实现债权驶入“快车道” | 优化营商环境》，载微信公众号“京法网事”，2022年9月15日。

[ 2 ] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百七十八条：适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序等非讼程序审理的案件，当事人不得申请再审。

[ 3 ] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百一十二条：人民检察院对已经发生法律效力的判决以及不予受理、驳回起诉的裁定依法提出抗诉的，人民法院应予受理，但适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序以及解除婚姻关系的判决、裁定等不适用审判监督程序的判决、裁定除外。

[ 4 ] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二十三条：“债权人申请支付令，适用民事诉讼法第二十一条规定，由债务人住所地基层人民法院管辖。”

[ 5 ] 沈德咏主编，最高人民法院修改后民事诉讼法贯彻实施工作领导小组编著.最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用[M].北京：人民法院出版社，2015：1133.

[ 6 ] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百三十六条：“债务人对债务本身没有异议，只是提出缺乏清偿能力、延缓债务清偿期限、变更债务清偿方式等异议的，不影响支付令的效力。”

[ 7 ] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百三十二条：“债权人基于同一债权债务关系，在同一支付令申请中向债务人提出多项支付请求，债务人仅就其中一项或者几项请求提出异议的，不影响其他各项请求的效力。”

[ 8 ] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百三十三条：“债权人基于同一债权债务关系，就可分之债向多个债务人提出支付请求，多个债务人中的一人或者几人提出异议的，不影响其他请求的效力。”

[ 9 ] 《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百三十五条：“经形式审查，债务人提出的书面异议有下列情形之一的，应当认定异议成立，裁定终结督促程序，支付令自行失效。”